島國沙龍 I：台美中關係（中） — — 從 Superpower Showdown 解讀美中貿易戰
島國前進基金會監察人 陳為廷／報告
島國前進秘書處／整理
延續引言人何澄輝開門見山點明到的美中對抗新格局之本質，陳為廷以近期出版的 Superpower Showdown: How the Battle Between Trump and Xi Threatens a New Cold War 作為引言，分享美中貿易戰的歷程及當下走向。
《Superpower Showdown》與台灣
Superpower Showdown是一本相當新的著作，今年六月才由Harper Collins出版社出版。這本書由兩位《華爾街日報》的記者共同寫作：跑北京線的魏玲霛（Lingling Wei）與跑DC線的鮑勃．戴維斯（Bob Davis）。兩人在書中講述整場貿易戰的過程。當中提到台灣的角色是比較少，除了講到2016年川普剛當選那段，用許多篇幅來描述「川蔡電事件」引爆的美國政壇對「一中政策」的辯論之外，整個回顧1990年代的美中談判的過程是沒有提到台灣的角色。但其實那個時代李登輝1994年過境美國、1995赴康乃爾演講，都是高度跟美中談判、國務院與國會衝突相關，但本書沒處理，比較可惜。
但兩位記者本身的報導是跟台灣高度相關的。
我（陳為廷）在這半年準備要去美國念書以後，開始緊跟美國當地的新聞報導。印象最深刻的是五月有天一大早，看到《華爾街日報》的app推播，標題是一篇獨家，說台灣公司要去美國蓋晶片廠〈Taiwan Firm to Build Chip Factory in U.S.〉（https://on.wsj.com/2IPVVOV）。點開發現是台積電，我嚇一大跳。因為那時雖然有傳言，但台積電一直沒證實。結果居然是由美國媒體先爆出來這則消息。後來過了兩小時，台灣時間早上七八點，台積電就跟著發聲明證實這項消息：確實有計劃到亞利桑那州設廠。這也成為當天台灣各家媒體的頭條新聞。
那篇報導的記者就包括本書作者鮑勃．戴維斯。他人其實在DC。能寫出這條新聞，顯示他的消息來源是有一定的可靠性，讓人印象很深刻。
再來就是今年八月十二日。當時美中抗衡已經來到最高點，國務卿Pompeo才剛在尼克森圖書館發表被稱為「新冷戰檄文」的演講、美國衛生部長Azar剛離開台灣。當大家都在想下一步美國還會出什麼招的時候，本書兩位作者再出了一篇新的報導〈中美對抗開啟兩國關係新篇章〉（https://on.wsj.com/34i50Z8）。
當中引述消息，列出一串美國國安會與美國國務院的抗中清單，其中最值得注意的就是：「與台灣簽署FTA」。但這個選項遭到美國貿易代表（USTA）Robert Lighthizer的反對，當時他回信給國會議員的理由就是：因為台灣一直沒開放瘦肉精美豬。這是當時第一篇指出「台美FTA成為美國政策選項」的報導。結果兩週後，蔡英文就無預警宣布開放瘦肉精美豬，美方除了USTR以外的各部門也第一時間回應鼓勵。這再一次讓我對兩位作者對訊息的掌握相當欽佩。
後來美豬與台美FTA的爭論延燒了一整個月，一直到九月中Keith Krach來台，原本要舉辦「台美經濟對話」，但後來破局。大家還在猜是為什麼破局。當時台灣媒體還引述不同外交人士訊息來源，有的怪給在野黨、有的怪給執政黨太高調，但其實回到WSJ這篇最早的報導來看，就很清楚，主導經貿談判的USTR一開始就反對「台美FTA」的議程，跟國務院、國安會系統本身有衝突。USTR原本的藉口是美豬，但愈到後來愈清楚，恐怕是顧及「第一階段美中協議」，不想觸怒中國，這才是USTR最主要的反對理由。
總之，我（陳為廷）過去半年從這兩位記者的報導中學到了很多，這也讓我對透過他們的著作來了解貿易戰經過，有了更大的興趣。
從柯林頓到川普：90年代至今的兩次中美經貿大談判
回到Superpower Showdown，這本書的開頭其實相當有趣。
講到中美貿易戰，大家可能會想到，最早在2017年的八月，Lighthizer第一次公布美國即將啟動「特別301調查」，接著2018年三月公布調查結果，2018年七月正式實施關稅制裁。但本書並不是從2017年八月開始著筆，而是1990年代。
如果我們說2017到2020之間，是一場美中的世紀經貿大談判。那上一次美中經貿大談判，就是橫跨上個世紀末的最後十年，1992年到2002，由柯林頓和江澤民、朱鎔基進行的「中美貿易人權條款」與「中國加入WTO」談判與辯論。
當然，在更早之前1970年代，美國尼克森總統與周恩來的談判可以說是中美關係正常化的談判，但真正擴大經貿談判是在1993年。當時談判的重點是什麼？它的重點在於：中國的市場已經慢慢開放了，1989年天安門學運之後，1992年鄧小平南巡講話，全世界已經注意到中國的經濟市場相當有利可圖。但這時出現一個問題：1989年天安門學運發生後，美國國會和美國國內輿論馬上關注中國人權狀況，啟動對中國的經濟制裁。
此後每一年，美國國會都會針對同一件事進行辯論：我們（美國）要不要給中國最惠國待遇？要不要給中國和其他國家一樣的關稅優惠？一直到1992年的美國總統大選都在辯論這個問題。而且在辯論這個問題時，還同時辯論另一個議題：如果美國要給中國最惠國待遇，美國要不要附加人權條款？這是當時辯論的主軸。
雖然現在大部份的人會覺得民主黨是一個傾中的政黨，然而1992年時整個民主黨的競選主軸，就是主打：為什麼老布希要為了和中國做生意而不願意附加「人權條款」？這是不是背叛了民主運動者？另外一本由記者孟捷慕（James Mann）寫的書「轉向：從尼克森到柯林頓美中關係揭密（About Face: A History of America’s Curious Relationship with China, from Nixon to Clinton）」，書中提到了一個故事：1992年的美國民主黨黨代表大會，大會的開場背景就是坦克人的圖片，中國學運領袖柴琳、以及另外一位異議人士李錄被介紹上台，發表慷慨激揚的演說，演說中謝謝美國人支持中國人的民主，接著介紹領唱國歌的人上台領唱美國國歌。畫面就是兩人在台上揮手，美國國歌奏起！這就是1992年的美國民主黨。
以這樣的訴求攻擊共和黨，柯林頓後來順利當選美國總統。柯林頓當選後，當初國務院內部支持中國人權的人，理所當然地希望能夠被被老布希否決的人權條款加上去。但是在經過了一整年的鬥爭後。他們發現：加不上去。國內壓力太大了。壓力太大的原因在於當時美國各地的商會。當時美國商會鼓吹、遊說的強度，已經強到在每一個州，都有非常強烈的遊說團體，動員所有的人反對加入人權條款。舉例來說，波音公司雖然是航空公司，然而他當時除了動員波音公司自己的員工外，還動員了所有相關的廠商，甚至包括他們飛機上的餐點當中的甜點當中的甜甜圈廠商。動員到這種程度。面對這樣的動員力道，柯林頓上台隔年就承認他沒有辦法將人權條款加上去。這在當時的美國國會引發了非常大的辯論。這是1993年的美國。
然而到了1999年，下一輪辯論，最重要的事變成了中國準備加入WTO。加入WTO之前，中國必須獲得其他重要會員國的同意，因此需要和主要會員國進行談判。當時負責和美國談判的人是中國國務院總理朱鎔基。
美國國內引發了另一波非常大的辯論，這次辯論的問題是：與中國生意往來還是要國會逐年審查嗎？是否藉這次機會將這個項目改成永久化？這一次，波音公司以及其他主要的中國公司，又再次動員了他們所有的甜甜圈廠商，以及其他子公司，進行了大規模的遊說。最後的結果是表決通過。
1993年和1999年兩次大談判的結論是什麼？
在2000年，表決最後通過的時候，柯林頓發表了一番如今被批評到不行的發言：透過與中國做生意、與中國「engage」，去交往、接觸，我們美國相信市場化、自由化終會帶來民主。同時他比喻說：我們人是不能把果凍釘在牆上的。言下之意是：那時是網路正要崛起的時代，我們透過市場開放、網路開放，中國有可能不轉變成民主嗎？這是當時柯林頓engagement政策的信仰。後來事實證明：中國的果凍可能比較硬，真的釘得蠻牢的。
這個engagement政策也就是兩個月前Pompeo發表政策時在反駁的政策。如果engagement政策真如他所言失敗了，那失敗了之後呢？
下一個美中經貿關係的重要時間點是2008年：全球經融危機。作者寫出了一個細節：書中描述當時小布希打了一通電話給胡錦濤，請他幫忙。當時全球市場正在崩潰，小布希希望中國可以大量放貸，盡可能復甦市場。
所以當時，大家若有印象的話，在台灣最紅的節目可能是「文茜的世界週報」，節目上都在播放北京奧運的畫面。那是一個「中國模式比西方民主優越」的討論甚囂塵上的時候。當時的論點就在：中國是不是比較優越？比起華爾街這些貪婪的角色，中國似乎更能夠掌握市場？當時中國舉國感受非常良好，甚至包含像劉鶴這種，非常討厭國家浮濫放貸、資源隨便錯置，導致生產過剩的人，雖說大家都知道這樣做會有很多的問題，但中國因而得到了非常強大的民族自信心：「人生當中第一次聽到有人說我比美國強！而且是在價值或體制上面更優越！」
但即便中國這麼有自信心，作者在書中也指出問題在這個時間點上開始慢慢浮現：因為大量補貼產業，以及過度放貸，中國的相關產業威脅到美國去中國開的公司。補貼本地的公司當然會排擠到美商企業在地方生存的空間。中國不但威脅到美國在中國本地生存的空間，中國貨還傾銷到美國國內，打倒很多美國中西部，原本在賣車、做鋼鐵、煉鐵煉鋁的工廠。在這裡作者引述了三位做中國經濟研究的學者（可參考：https://chinashock.info/）的資料：他們用美國農業部的資料，去分析得到中國在加入WTO後，從2002-2014這段時間，進口到美國這些市場的比例，每成長1%，正好會促進川普在該區得票多2%。在這整個過程，美國當然因為中國過度傾銷導致國內大量工人失業，導致了美國國內民眾的反中情緒。當初遊說、鼓吹開放與中國做生意的廠商，現在都反過來反中。
在聽完這些企業當初替中國講話的過程，一定會反問：當初他們遊說的力量這麼大，為什麼貿易戰會打這麼久？
若仔細觀察，不難發現在整個貿易戰的過程中，很少看到美國企業出來告川普政府（註：但九月下旬WTO爭端解決小組裁判美國敗訴後，訴訟量激增）。會告川普政府的主要是中國公司，但是很少美國公司跳出來告川普政府，指責川普政府因為貿易戰害其收益受損。甚至於美國的三大商會，趁川普政府進行貿易戰時，私下提供了許多資料，請川普幫忙制裁、解決問題。
這是因為早在貿易戰啟動前，美國貿易代表署USTR便已聚集美國產業界，辦理了好幾場聽證會，他們在講的問題也就是美中貿易的結構性問題。如果看中天的新聞，很容易會覺得貿易戰就是川普要縮減貿易赤字而已，但是在整場貿易戰的過程，美國貿易代表署發動施加關稅的最主要調查報告中，顯示的主要原因是：在中國產業的發展過程，中國運用了非常多偷竊自美國企業的技術，透過不公平的產業補貼排擠美國企業，並且強迫美國企業與中國企業合資之後，要轉移技術。這類的事情層出不窮。美國商會在過去即便是發生這種事情都忍氣吞聲，但是在2015年後再也忍不住了。
也就是習近平2012年上台後的第三年，習近平提出了「中國製造2025計畫」，在計畫中詳列了所有他重點補貼的國安關鍵產業。這些產業就是美國在中國企業中的幾個重點項目，包含半導體這些核心的國安產業。並且中國還在計畫中明確訂定市場份額目標，預計2020要達到40%市佔，2025要達到70%。
2008年已經產業補貼得那麼嚴重了，現在還威脅產業市場佔比要高到這個程度，這豈不是就是要我（外企）走嗎？所以在這個時候美國企業反而站隊支持美國政府。與1993年、1999年的兩次大辯論相比，這次大談判最大的差別在於：商界其實很大比例支持川普政府，失業民眾也是。甚至在野的民主黨，因為民眾與商界都支持，雖然還是批評川普政府相關的做法，卻也不敢太極力反對。種種原因促成了這次貿易戰。
貿易展現在打到哪？
貿易戰從2018年的7月加增關稅後，雙方來回進行了十幾輪的談判，至少互加了4到5次的關稅。美國加增關稅後中國便反加回去，而且專門加美國農業州的關稅 — — 也就是川普會痛的關稅，因為這些就是川普的選票。
總而言之，雙方互加關稅至今，到了2019年中，協商的過程卡在：貿易戰中川普政府的各個部門各有不同的訴求。
第一，對川普而言，他一再重申的就是要解決貿易赤字，你要向我採購、買我的農產品。原川普國安顧問Bolton曾出書爆料2019年六月，東京G20峰會上的川習會面，川普向習近平說：拜託你幫我個忙，快要選舉了，可不可以幫我採購我們的農產品。川普念茲在茲的就是採購美國的農產品，穩住農業州的選票。這就是川普要的：解決貿易赤字、穩住農業州選票。
但第二，對Lighitzer這種從雷根時代就一以貫之的貿易保護主義者而言，他在意的是要保護我方製造業的利益，要想辦法解決中國偷竊、轉移技術的問題。但是這對中國來說是不可能退讓的。對中國而言，他就是要補貼關鍵產業，以取得關鍵技術。中國怎麼可能應美國要求放棄這些？
雙方僵持到最後，於2019年年底各退一步，在2020年，也就是武漢肺炎全球爆發的前夕，簽署了第一階段貿易協議。表面上，大家普遍注意到的是中國承諾會大量採購美國農產品，並承諾美國會多少縮減產業補貼、改善技術偷竊的狀況。然而值得注意的是：原本在美國草案當中，所有的章節開頭都加上了 “China shall…” （中國應該），但是在中國簽出來的版本中，中國把所有的shall都拿掉了，意思是我中國沒有義務要這麼做。
除此之外，美國要求中國修法，雖然中國修法的實質效益有待商榷，但是最後簽出來的版本是連「修法」都沒有。中國承諾最多用行政命令的方式來解決這些問題。從一月簽完到現在為止，我們還沒有看到中國真的提出什麼結構性改變。根據六月，同樣是這兩位作者引述美國商會在中國的調查，根據這些廠商的回報，中國在這段時間當中要求技術轉移或是偷竊技術的比例甚至提高了！這也是雙方貿易戰僵持至今的原因，技術戰的問題沒有辦法得到解決。至於農產品的採購，至今仍未達原本要求的採購量的50%。
所以，劉鶴與Lighthizer談判了非常久。在雙方言談了快兩年的過程當中，最終談成協議後的兩人相對而坐，相視而笑。Lighthizer對劉鶴說：啊，我已經花了不知多少個小時在讀中國社會經濟相關的書，想要了解中國。但是到了這一刻我才了然，我對中國一點都不了解。劉鶴呢，這位念過甘迺迪學院的人就回他：「It’s the beginning of wisdom. 這就是智慧的開始。」
那麼台灣在哪裡？台灣在美中貿易戰中的位置
BTA這個部分，剛好接續著從八月中開始。
上一次台美FTA談判已經是2016年的事了，那次談當然沒有結論，但USTR一直非常關注的就是：為什麼美豬美牛沒有辦法承諾？2012年本來馬政府都已經要開放，為什麼最後又變卦？USTR對台灣本來就很有戒心。
但是我們也可以反過來問：蔡英文在八月底的時候宣布要擴大開放美豬、美牛的進口，到後來為什麼破局了，至今沒談BTA？
關於經濟論壇破局有很多種說法，其中一種說法是USTR認為台灣朝野在美豬美牛的議題上還沒有共識，所以不只是BTA，連經濟對話論壇都不對台灣開放。另外一種說法是台灣在這件事情上太高調了，一直在對外宣傳。但就我來看，這些其實都是藉口。我的理由在於：若細看蔡英文宣布開放美豬美牛進口當天《金融時報》的報導，《金融時報》當天就引述了美國政府內部的討論，說明USTR一再反對的主要原因，就在於「美中第一階段協議」。他不希望為了台灣而觸怒中國，損及美中之間的協議。
如果大家有看USTR最近的行程，搜尋USTR當天的報導，便會發現其中負責農業的談判代表，最近的行程就是到每一個農業州和民眾說明中國的農產採購量，農業部也是每日更新、發布消息，說今天已經又是中國對美國史上最高的大豆採購量。甚至蔡英文宣布開放美豬美牛的那一週，剛好是中國有史以來單週買美牛最高的一個禮拜。農業部一直在發布這樣的訊息，因為對他們來說穩住農業州是非常重要的。
舉另外一例來說，日前川普召回美國派駐中國的大使 Terry Branstad。當時台灣有人將其解讀為關係降級、啟動新衝突。但若詳閱當天的美媒，就會發現那一整天美媒的反應相當平淡，CNN隔天馬上引用了四個消息來源出來說明沒有這回事，說那位大使本來就說只做一任，選後要回國。是川普請他提早回國。為什麼？因為那位大使其實是美國愛荷華州的傳奇州長，在愛荷華州周遭的農業州間非常有聲望，川普是要把他叫回來助選，顧好農業州的選票。
因此，我們可以反推說農業州對現在的川普來說非常重要，USTR要維繫中國，確保中國繼續購買農產。愛荷華州在上一次選舉中川普贏了十幾%。2018年，中國不單專挑川普的弱點率先施加農業關稅，還專門在愛荷華州最大的報紙上買廣告，在廣告上說川普和Branstad欺騙農民，導致當年眾議院的選舉，原本三席共和黨，變成只有一席，到現在民調的趨勢都還是這樣。加上目前拜登跟川普的差距僅在2–3%之間。
因此，我認為就是顧忌中國，讓現在的USTR不想處理台灣FTA。因為時間與篇幅的關係，這在之後我們可以再做後續討論。
